生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人在生態(tài)環(huán)境部2月例行新聞發(fā)布會(huì)上表示，我國環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作于2022年啟動(dòng)，目前在實(shí)施情況評估、人體健康影響和標(biāo)準(zhǔn)限值修訂等方面的研究已經(jīng)取得了積極進(jìn)展。歐盟在2008/50/EC和2004/107/EC兩個(gè)《環(huán)境空氣質(zhì)量指令》（Ambient Air Quality Directives）（以下簡稱“《指令》”）中設(shè)定其環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，也于2022年提出修訂，使空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更加符合世界衛(wèi)生組織（WHO）2021版《全球空氣質(zhì)量指南》中的建議。最終，歐洲理事會(huì)于2024年10月正式通過了新版《指令》，其中PM的年度限值由25μg/m3加嚴(yán)到10μg/m3。本文解讀了歐盟此次修訂《指令》背后的考慮以及流程，希望能為我國修訂標(biāo)準(zhǔn)提供參考和借鑒。

　　根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》（TFEU）第191條和第192條，歐盟應(yīng)當(dāng)采取必要行動(dòng)以保護(hù)和提升環(huán)境質(zhì)量、保障人群健康，并在國際層面上應(yīng)對環(huán)境問題。此法條為《指令》的制定和修訂提供了基本法律依據(jù)。

　　2019年11月，歐盟委員會(huì)完成并公布了對2008/50/EC和2004/107/EC兩個(gè)《環(huán)境空氣質(zhì)量指令》的適應(yīng)性檢查，以評估其是否有效實(shí)現(xiàn)了預(yù)定目標(biāo)。結(jié)果顯示，《指令》的實(shí)施一定程度上改善了空氣質(zhì)量，但其效果并不充分，至今未能完全實(shí)現(xiàn)設(shè)定目標(biāo)。雖然《指令》為空氣污染物設(shè)定了明確的限值，在降低污染物濃度和減少超標(biāo)方面確實(shí)起到了關(guān)鍵作用，但《指令》及其實(shí)施仍存在四方面不足。

　　首先，在環(huán)境健康方面，歐盟的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)限值相比現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)所提供的建議值仍存在差距，且缺乏一個(gè)根據(jù)最新科學(xué)研究動(dòng)態(tài)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)的明確機(jī)制；

　　其次，歐盟成員國的超標(biāo)情況雖然有所減少，但在空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力度方面有所欠缺；

　　第三，監(jiān)測和評估方面存在缺陷，盡管成員國建立了廣泛的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，但在特定區(qū)域和情境下的監(jiān)測活動(dòng)仍未完全符合《指令》的要求；

　　第四，在信息公開方面，空氣質(zhì)量信息發(fā)布不夠透明和不易獲取，限制了公眾對空氣質(zhì)量狀況的充分了解，不能幫助其及時(shí)正確地做出健康防護(hù)。

　　這些不足促使歐盟考慮對《指令》進(jìn)行必要的修訂，以確保更有效地保護(hù)公共健康和環(huán)境。

　　2021年，WHO更新了《全球空氣質(zhì)量指南》，基于最新的空氣污染對人體健康影響的科學(xué)研究提出了更為嚴(yán)格的PM2.5指導(dǎo)值（5μg/m3）及過渡目標(biāo)值，推動(dòng)歐盟重新評估其空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。雖然當(dāng)時(shí)大部分歐盟國家的主要污染物能夠達(dá)標(biāo)，但空氣質(zhì)量與WHO新指導(dǎo)值仍有一定差距。以PM2.5為例，從站點(diǎn)數(shù)量來看，2020年歐盟PM2.5超標(biāo)的站點(diǎn)比例僅為2%，而超過WHO新指導(dǎo)值的站點(diǎn)比例則高達(dá)92%；從暴露人口來看，僅有不到1%的城市人口的暴露濃度超標(biāo)，但卻有高達(dá)96%的城市人口的暴露濃度超過了WHO新指導(dǎo)值。為了更接近WHO新指導(dǎo)值，歐盟委員會(huì)基于《全球空氣質(zhì)量指南》中關(guān)于PM2.5環(huán)境濃度水平的建議和階段性過渡目標(biāo)設(shè)定了一系列政策選項(xiàng)，并基于此提出《指令》的修訂案。除了調(diào)整空氣PG電子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)外，《指令》還將引入定期審查機(jī)制，以評估空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是否有必要進(jìn)行定期修訂，確保其能夠持續(xù)保護(hù)健康和環(huán)境。首次審查計(jì)劃在2028年底前完成，之后每五年進(jìn)行一次。

　　此外，修訂版《指令》也是《歐洲綠色協(xié)議》（簡稱《協(xié)議》）的重要組成部分?！秴f(xié)議》是一份幾乎涵蓋所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的歐盟綠色發(fā)展戰(zhàn)略，由歐盟委員會(huì)于2019年正式發(fā)布，旨在應(yīng)對氣候變化和保護(hù)環(huán)境，提出歐盟到2050年實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放，以及經(jīng)濟(jì)增長與資源消耗的脫鉤，且專門包括了實(shí)現(xiàn)環(huán)境零污染的目標(biāo)。修訂版《指令》是助力《協(xié)議》中實(shí)現(xiàn)零污染目標(biāo)的重要組成部分。

　　《指令》的修訂工作由歐盟環(huán)境總司（Directorate General for Environment）領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)過影響評估（impact assessment）和利益相關(guān)方咨詢后，由歐盟委員會(huì)形成立法提案，進(jìn)入后續(xù)立法程序。

　　歐盟委員會(huì)于2015年提出一套監(jiān)管優(yōu)化議程（Better Regulation Agenda），旨在制訂同時(shí)具有可達(dá)性、針對性、有效性、易于遵守、且成本最優(yōu)的政策，影響評估是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)采用的重要工具之一。在一項(xiàng)政策提案可能導(dǎo)致重大經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)影響，或需要大量支出，或存在多個(gè)政策選項(xiàng)時(shí)，歐盟委員會(huì)將對其進(jìn)行影響評估，以一種規(guī)范化的方式來呈現(xiàn)在制訂政策時(shí)應(yīng)考慮的潛在替代方案的影響。

　　修訂《指令》的影響評估于2020年12月開始，由來自秘書處、能源總司、氣候行動(dòng)總司、經(jīng)濟(jì)與金融事務(wù)總司等多個(gè)歐盟機(jī)構(gòu)的代表組成跨部門工作組指導(dǎo)分析工作，并由一系列支持性研究提供必要的數(shù)據(jù)、分析和見解，幫助評估團(tuán)隊(duì)理解現(xiàn)有政策的效果和改進(jìn)空間，為影響評估制定目標(biāo)和方法提供依據(jù)。研究還探討了多種政策措施和干預(yù)策略，通過成本效益分析和量化模型評估，預(yù)測不同政策選項(xiàng)的環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響，為政策制定者闡明不同政策選項(xiàng)將在多大程度上實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、相應(yīng)的收益和成本、對不同利益相關(guān)者的影響等。這些信息有助于篩選成本有效性最優(yōu)的方案，并為指導(dǎo)如何更好地設(shè)計(jì)行動(dòng)方案以實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策目標(biāo)提供依據(jù)。

　　利益相關(guān)方通過收集信息、數(shù)據(jù)和知識，為修訂《指令》提供外部意見，彌補(bǔ)信息不足，匯集對政策選項(xiàng)及其實(shí)施可行性的看法，確保各方觀點(diǎn)在影響評估中得到充分體現(xiàn)和反映。咨詢活動(dòng)包括公眾咨詢、相關(guān)方調(diào)查、會(huì)議和訪談等。對于修訂《指令》的咨詢結(jié)果顯示，大多數(shù)意見都支持對現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一定程度的修訂，以更好地應(yīng)對空氣污染的挑戰(zhàn)。

　　根據(jù)歐盟的立法程序，歐盟的立法倡議由歐盟委員會(huì)提出，提交歐洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)分別審議并提出意見，然后通過“三方對話”達(dá)成協(xié)議并最終表決。綜合影響評估和利益相關(guān)方咨詢的結(jié)果，歐盟委員會(huì)于2022年10月26日提出了修訂版《指令》的提案，擬議的《指令》包含更接近WHO指南的歐盟空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定了需在2030年前實(shí)現(xiàn)的更嚴(yán)格的污染物濃度限值，并建立標(biāo)準(zhǔn)的定期審查機(jī)制。滿足特定條件時(shí)，成員國可申請將達(dá)標(biāo)截止時(shí)間最多延長10年。提案經(jīng)過多輪投票，修訂版《指令》最終于2024年10月14日被歐盟理事會(huì)正式通過，歐盟成員國將有兩年時(shí)間把新版《指令》轉(zhuǎn)化為本國的法律。